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Auto A-1628/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

Sala Plena

AUTO 1628 DE 2025

Referencia: expediente CJU-7076

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Administrativo de Neiva y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón.

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez.

Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veinticinco (2025).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

1.       Causa judicial. Yina Paola Amaya Pimentel y otros[1] demandaron, mediante apoderado y a través del medio de control de reparación directa, a EMGESA S.A. E.S.P. y a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), y solicitaron[2]: (i) declarar a las demandadas administrativamente responsables por los daños causados con la construcción del proyecto hidroeléctrico El Quimbo; (ii) indemnizar moralmente con 100 salarios mínimos a cada uno de los demandantes por concepto de perjuicios morales; (iii) indemnizar a cada uno de los accionantes con $75’184.428,06 por concepto de lucro cesante consolidado y lucro cesante futuro; y (iv) condenar en costas a las demandadas.

2.       La demanda se fundamenta en los siguientes hechos[3]: (i) EMGESA S.A. E.S.P. inició el proyecto hidroeléctrico El Quimbo; (ii) la ANLA otorgó la licencia ambiental (Resolución 0899 del 15 de mayo de 2009) para el inicio del proyecto, pero, debido a los impactos que este podía ocasionar, la autoridad ordenó indemnizar o compensar a todas las personas (residentes y no residentes) que resultaran afectadas; (iii) EMGESA S.A. E.S.P. contrató a INGETEC para realizar el censo y así identificar a las personas sujetas de indemnización o compensación, pero la contratista realizó la labor censal de forma irregular; (iv) el proyecto El Quimbo inició sus obras en noviembre de 2010; (v) la Corte Constitucional ordenó en la Sentencia T-135 de 2013 rehacer el censo, dadas las irregularidades que se evidenciaron en la labor realizada por EMGESA S.A. E.S.P. e INGETEC; (vi) la empresa cumplió parcialmente la orden y rehízo el censo en 2014; (vii) luego del censo, EMGESA S.A. E.S.P. decidió negar la compensación e indemnización de los demandantes, por no estar en el censo de 2009, desconociendo así la orden de la Corte Constitucional; (viii) la empresa inició el llenado de la represa hidroeléctrica El Quimbo en 2015 y compró varios predios, lo que causó un desplazamiento de los demandantes, quienes trabajaban como jornaleros en cultivos de tabaco y cultivos de ciclo corto; (ix) este desplazamiento causó daños en los demandantes, quienes dejaron de realizar sus labores y percibir ingresos; (x) asimismo, los demandantes sostienen que la ANLA omitió su deber de hacer cumplir la obligación contenida en el otorgamiento de la licencia ambiental, situación que incidió en el desconocimiento de los derechos de los demandantes.

3.       Manifestación de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El sistema de reparto asignó el 18 de julio de 2017 al Juzgado 004 Administrativo Oral de Neiva el caso[4]. La jueza admitió la demanda el 25 de agosto de 2017[5].

4.       Luego de que las demandadas contestaran la demanda y de que se practicasen las correspondientes audiencias y alegatos, la jueza declaró el 27 de marzo de 2025 carecer de competencia y remitió el expediente a los juzgados civiles del circuito de Garzón[6]. Para sustentar su decisión, la jueza argumentó que: (i) de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 142 de 1994, la naturaleza de las empresas de servicios públicos depende del valor de los aportes estatales; (ii) el régimen de los actos de estas empresas es del derecho privado, en los términos del artículo 32 de la Ley 142 de 1994; (iii) la Corte Constitucional determinó en sus autos 946 de 2021 y 2010 de 2024, que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, conoce de los procesos de responsabilidad civil extracontractual de las empresas de servicios públicos, cuando el aporte estatal a éstas no sea superior el 50%; (iv) EMGESA S.A. E.S.P. se fusionó con otras empresas[7] e hizo parte de ENEL Colombia S.A. E.S.P.; (v) al verificar la participación accionaria de la nueva empresa, se evidencia que el capital privado corresponde al 57,345%, por lo que se está ante una empresa privada; (vi) si bien la demandada es la ANLA y en el proceso se vinculó al Ministerio de Ambiente y al Ministerio de Minas y Energía, su participación no afecta la jurisdicción competente, conforme con las reglas del Auto 895 de 2023.

5.       Manifestación de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil. El sistema de reparto asignó el 8 de mayo de 2025 al Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón el caso[8]. El juez declaró el 13 de agosto de 2025 carecer de competencia y propuso conflicto negativo de jurisdicciones[9]. Su decisión se soportó en los siguientes argumentos[10]: (i) la demanda se dirige tanto a una empresa de servicios públicos como a la ANLA, y se vincularon al Ministerio de Ambiente y el Ministerio de Minas y Energía. Estas tres últimas son entidades públicas de orden nacional; (ii) el artículo 104, numeral 1, de la Ley 1437 de 2011 prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativa es la competente para conocer de las demandas contra entidades públicas; (iii) el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 exceptúa la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en aquellos casos, donde se alegue la responsabilidad extracontractual de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarias de seguros o intermediarias de valores vigiladas por la Superintendencia Financiera, cuando corresponda al giro ordinario de sus negocios; (iv) en aquellos casos donde se demanda la responsabilidad de particulares y entidades públicas, debe comprobarse el fuero de atracción, a partir de una inferencia razonable, conforme con las reglas de los autos 056 de 2022 y 013 de 2024; (v) al momento de formularse la demanda, EMGESA S.A. E.S.P. no era una empresa de servicios públicos de derecho privado, sino de derecho público, por lo que debía aplicarse el artículo 33 de la Ley 142 de 1994 y el principio de perpetuatio jurisdictionis.

6.       Trámite en la Corte Constitucional. El Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón remitió el expediente a la Corte Constitucional el 22 de agosto de 2025[11] y la Secretaría General de esta Corporación lo repartió el 2 de septiembre de 2025 al despacho de la magistrada ponente[12].

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                 Competencia

7.       La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2.                 En el presente caso se configuraron unos conflictos de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

8.                 Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones, los cuales se cumplen en ambos casos, tal como se expone a continuación^[13]:

Cuadro único. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones.

3.                 Asunto objeto de decisión y metodología

9.       Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones presentado. Para ello, la Sala Plena: (i) reiterará su jurisprudencia en torno a la lectura de las pretensiones para solucionar los conflictos de jurisdicciones, (ii) retomará las reglas de decisión sobre la responsabilidad de las empresas de servicios públicos y (iii) resolverá el conflicto en concreto.

3.1.          Facultad de la Corte para interpretar las pretensiones de la demanda

10.   La Corte ha sostenido de manera reiterada, que su competencia en materia de conflicto de jurisdicciones se limita a determinar cuál es el juez competente para conocer de un asunto, a partir de la lectura preliminar y desprevenida de las pretensiones de la demanda[17]. Esta limitación implica, entonces, que a la Corte no le es permitido interpretar la demanda o adecuarla, así como establecer si la acción que ha elegido el demandante es la adecuada[18], porque estas atribuciones son propias del juez que conoce el proceso, una vez asuma la competencia sobre éste.

3.2.           Reglas relativas a las controversias en las que se pretenda declarar la responsabilidad civil extracontractual de las empresas de servicios públicos domiciliarios

11.   La jurisprudencia ha sentado una línea pacífica en torno a la jurisdicción competente, cuando se alega la responsabilidad civil extracontractual de empresas de servicios públicos domiciliarios. En dicha línea se indica que deben tenerse en cuenta dos criterios, a saber, la naturaleza de la empresa y la causal de responsabilidad.

12.   Sobre el primer punto, el artículo 14, numerales 5, 6 y 7, de la Ley 142 de 1994 contempla que una empresa de servicios públicos será[19]: (i) oficial, cuando tenga un capital compuesto en un 100% por aportes de la Nación, de las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas; (ii) mixta, si la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas tienen una participación iguales o superiores al 50%; y (iii) privada, en el evento en que el capital pertenezca, en su mayoría, a particulares o entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente a las reglas a las que se someten los primeros.

13.   En cuanto a la causal de responsabilidad, la Corte ha sostenido que, la constitución y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas se regirán por el derecho privado, conforme con el artículo 32 de la Ley 142 de 1994[20]; mientras que los asuntos relacionados con el uso de determinadas atribuciones serán conocidos, por regla general, por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según los artículos 31, 33 y 130 de la Ley 142 de 1994[21]. En especial, el artículo 33 prevé que quienes presten servicios públicos y hagan uso de los derechos y prerrogativas que se confieren para la utilización del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles y para promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes que se requiera para la prestación del servicio, estarán sujetos al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en lo referente a la legalidad de dichos actos y a la responsabilidad por acción u omisión[22].

14.   Estos criterios se traducen, a su vez, en las siguientes hipótesis propuestas en el Auto 793 de 2021: “(i) cuando se demanda la reparación de los perjuicios causados en el contexto de las “facultades especiales por la prestación de servicios públicos” que regula el artículo 33 de la Ley 142 de 1994 y (ii) cuando se demanda la reparación de los perjuicios causados en circunstancias diferentes a las que regula dicho artículo, y el prestador demandado es una empresa de servicios públicos oficial o una empresa de servicios públicos mixta, esto es, el demandado puede ser considerado como entidad pública, en los términos del parágrafo del artículo 104 del CPACA. En estas, la jurisdicción competente es la contencioso administrativa. En la primera, por la aplicación del artículo 33 de la Ley 142 de 1994, sin distingo de la naturaleza jurídica del prestador del servicio público. En la segunda, por disposición del artículo 104.1 del CPACA, en concordancia con el parágrafo de esa misma norma”.

3.3.          Caso concreto

15.   La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la demanda formulada por Yina Paola Amaya Pimentel y otros contra EMGESA S.A. E.S.P. y la ANLA. Lo anterior por las siguientes razones.

16.    En primer lugar, se advierte que los demandantes alegan unos daños causados por el desarrollo de las facultades de EMGESA S.A. E.S.P. y, en especial, por la adquisición de bienes e inicio del proyecto de construcción del proyecto hidroeléctrico El Quimbo. Estas acciones (la adquisición de bienes para la construcción del proyecto) hacen parte, en principio, del ejercicio de las facultades especiales ejercidas por la empresa de servicios públicos, en virtud de la licencia otorgada por la ANLA. Ello se comprueba, en principio, en que la construcción del proyecto hidroeléctrico El Quimbo se adelantó en virtud de la declaratoria de varios predios como bienes de utilidad pública[23] y de las autorizaciones otorgadas por el ANLA para la construcción de vías, uso de aguas y manejo de residuos[24], lo que implica una adquisición de los predios para realizar le proyecto hidroeléctrico.

17.   En segundo lugar, la Sala Plena considera que opera la primera hipótesis del Auto 793 de 2021, es decir, que las demandas dirigidas a cuestionar los daños causados por el ejercicio de las facultades especiales son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en el artículo 33 de la Ley 142 de 1994.

18.   En tercer lugar, el contexto de las facultades especiales de las empresas de servicios públicos resulta una causal objetiva, que asigna la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin importar la naturaleza de la empresa. En ese sentido, la Sala Plena reconoce que EMGESA S.A. E.S.P. se transformó en ENEL S.A. E.S.P., pero éste no resulta ser un factor determinante para este caso.

19.   Finalmente, la Sala pone de presente que mediante el Auto 2010 de 2024 la Corte Constitucional dirimió un conflicto de jurisdicciones con hechos similares a los del caso bajo estudio. En concreto, la causa judicial consistía en una demanda del medio de control de reparación directa interpuesta en contra Emgesa S.A. E.S.P. (actualmente Enel S.A. E.S.P.), buscando que se declarara su responsabilidad por los perjuicios ocasionados con la construcción del Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo. En esa oportunidad, se declaró la competencia en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria bajo la aplicación de la regla de decisión del Auto 946 de 2021. Sin embargo, la Sala precisa que dicha decisión se entiende como un caso aislado dentro de la regla de decisión aplicable a estos casos, es decir, la que se reitera en el caso bajo examen que es la del Auto 793 de 2021.

20.   En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 004 Administrativo de Neiva conocer de la demanda presentada por Yina Paola Amaya Pimentel y otros contra el EMGESA S.A. E.S.P. (ahora ENEL S. A. E.S.P.) y la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), y cuyo objeto es declarar la responsabilidad civil extracontractual de la empresa de servicios públicos por los daños causados en virtud del desarrollo del proyecto hidroeléctrico El Quimbo, autorizado por la ANLA. Por ello, se ordenará remitir los expedientes de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón.

3.4.          Regla de decisión

21.   Se reitera la primera regla prevista en el Auto 793 de 2021: “En los eventos no previstos por el artículo 33 de la Ley 142 de 1994, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos de responsabilidad extracontractual asociada a actos u omisiones de una empresa de servicios públicos mixta, cuyo principal accionista es, a su vez, una empresa de servicios públicos mixta, en la medida en que aquella se considera una entidad pública. Lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 104 del CPACA”.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Administrativo de Neiva y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón, y DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo de Neiva es la autoridad competente para conocer sobre la demanda formulada por Yina Paola Amaya Pimentel y otros contra EMGESA S.A. E.S.P. (ahora ENEL S.A. E.S.P.) y la Agencia Nacional de Licencias Ambientales.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-7076 al Juzgado 004 Administrativo de Neiva, para que proceda con lo de su competencia, y comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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